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冷向明 吴旦魁 | 空间叠加与社区治理机制适配性研究

冷向明 吴旦魁 华中科技大学学报社会科学版
2024-09-23

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空间叠加与社区治理机制适配性研究


冷向明,吴旦魁


一、问题提出与文献综述

在中国基层治理场景中,行政机制的有效性及其运行边界一直是学界讨论的重点议题。20世纪90年代,在市场发育不充分、社会组织发展不完善的情况下,国家运用行政机制,依靠政府行政力量、行政资源,“自上而下”快速实现了对基层政权的再造和基层社会的再组织,保证了经济社会转型、发展与稳定之间的平衡。党的十八大以来,基层社区治理模式逐步从“管理”向“治理”转型,构建多元主体共建共治共享的社区治理共同体成为新时代社区治理的目标追求,但实际上以行政主导的基层社会治理体制还没有发生实质性转型,传统行政化的路径依赖依然强烈。实践表明,行政机制在应对社区重大风险、高效提供社区公共服务、塑造社区公共精神和增加社区社会资本等方面有优势,也有局限,行政机制不能替代市场机制和社会机制。社区治理中依靠政府运用行政机制一管到底,会导致基层社会的组织能力薄弱,由此产生的“行政有效、治理无效”问题制约着社区治理的效能。由此引发的思考是,行政机制与市场机制、社会机制如何进行科学配置进而实现有效的社区治理。进一步细化的问题分支包括:治理机制适配的对象是什么?治理机制适配的原理是什么?治理机制错配的风险是什么?

从既有研究来看,关于社区治理机制适配性的探讨形成了以多重治理机制为中心适配社区治理和以多重治理任务为中心寻找治理机制的两类分析路径。

机制中心的分析路径主要围绕机制的结构特征和功能属性同社区治理需要的适配性展开,将社区治理机制本身视为导致社区治理机制适配效果差异的关键因素。例如,从机制的结构特征来看,强调规则及稳定性的治理结构容易导致人们形成照章办事、循规蹈矩而缺乏灵活性的行事风格,出现“被训练出的无能”的特点。而合作机制、协商机制、联动机制的适配性在于其形成了一种多元主体参与的协作性、平等性的多中心结构或网状结构,具有较强的灵活性和弹性。从治理机制的功能来看,有学者认为党的领导机制具有“总揽全局、协调各方”的功能;政府的行政机制具有权威性、基础性和主导性的功能特性;企业的市场机制具有为基层治理提供持续动力的功能;社会组织的志愿机制具有非政府性、非营利性、志愿性或公益性的功能属性;社区的自治机制具有提高居民对社区事务的关注度与参与度,促进治理协作的功能。因此,要以行政机制和市场机制为主提供公共服务、以行政机制和自治机制为主调解社会矛盾、以自治机制和志愿机制为主激发社会活力。

任务中心的分析路径通过划分社区类型和治理任务类型,寻求适宜的社区治理机制进行匹配。一方面,根据社区的主导功能、人口特征、邻里关系、居住环境和居住形态对社区进行分类,研究在不同社区类型中社区治理机制的适用性。例如,从城市社区的空间演进历程来看,社区可划分为均质型、异质型、并制型和转制型等类型。均质型社区采取多位一体式治理机制;异质型社区采取多元化合作治理机制;并制型社区采取平行治理机制;转制型社区采取乡村治理机制。还有学者将社区公共事务治理划分为社区行政事务、社区公共服务、社区自治事务,认为社区行政事务与社区行政服务采用行政机制、社区便民服务采用准市场机制、社区公益服务采用志愿机制、社区自治事务采用自治机制。更为细化的研究则分析社区公共事务中的机制适用性,例如,对社区服务、居民自治、垃圾分类、电梯加装等治理任务中行政机制的适用性进行了充分探讨。

不管是机制中心还是任务中心,都强调社区治理任务的多样性和社区治理机制的多样化,从不同角度讨论社区治理机制与治理任务的适配性。但是,关于社区治理机制适配性研究仍然缺乏一个能够兼顾机制特性和社区特性的整体性视角,同时也缺乏分析评价社区治理机制适配性的理论坐标。具体而言,机制中心的研究存在的不足是将社区及其空间属性隐去,使得社区的空间属性往往成为概念工具的隐喻。任务中心的研究虽强调社区的空间属性,但往往是探讨单一空间或治理任务的机制适配性问题,社区空间的复杂性和叠加性被简单化处理。为此,本文认为应从社区的本质及其属性来考量社区治理机制的适配对象,从社区治理场域需实现的目标来衡量社区治理机制的有效性。这种整体性的理论视角具有三大优势:一是能够重新认识社区,克服对社区本质的简单化处理,避免使其成为社区治理研究的背景,将其推到社区治理机制适配性研究的前台;二是能够对社区治理机制进行整体把握,避免陷入对单一机制有效与无效争论的“泥沼”;三是将现实社区和概念化社区相结合,能够系统分析治理机制与社区空间匹配背后的深层逻辑和一般规律。

二、社区空间的本质及其叠加属性

随着西方社区复兴运动和国内社区建设的兴起,社区研究成为政治学、公共管理学、社会学、文化学、人类学等学科交汇的“红海”,但伴随社区研究的不断深入,学界并没有形成更为清晰的社区概念,后者反而在不同学科和学者的建构下变得繁杂且模糊。为此,分析社区的本质及其属性,需系统厘清理论界与实践界认知中的社区。罗伯特·帕克认为,“社区”是一个空间概念,是人们为了生存展开竞争和合作的场所(比如乡村、市镇、城市乃至现代意义上的全世界),是社会生活的生态层面。帕克将地域空间特征纳入社区概念之中,拓展了社区空间意涵。只不过在帕克那里,社区还只是一种地理空间或者一种自然地域,其空间的社会性特征并不突出,他理解中的“社区”是一个区分于“社会”的研究对象,侧重从社区生态有机体(非社会因素)的角度把握社区空间。亨利·列斐伏尔在对社区空间的认知上,不同于帕克将社区视为单一的地域概念、物理概念和生态有机体概念,而是所谓的理论家、规划者、城市学家以及政府官僚等用空间符号编纂、构想出来的概念化空间。因此,以空间视角来重新认识社区,既要关注以实体存在的自然物质空间,也要分析不同学科属性的概念化空间,既注重分析单一空间的特质,也要整体把握多维空间的组合情况,明晰不同空间的位置与边界,更为立体的构想是将多重概念化空间纳入同一坐标体系之中,任何一个社区存在都能够在这一坐标体系中找到自己的位置,面向不同方位延展形成的综合体构成了真正意义上的社区空间。

(一)政治空间

政治学视域下的社区治理研究普遍沿着国家—社会、结构—功能、制度—行为等政治学的分析路径延伸,不同视角和立场中的社区被赋予了差异化的属性。一是国家治理和国家自主性视角下,社区的本质内涵是“国家权力建构的基本单元”。随着国家整合与社会控制向下延伸, “社区”这个具有社会属性的概念逐渐被政治化,成为带有国家治理属性的政治空间。二是社会成长和社会自主性视角下,社区的本质内涵是“社会生活共同体”,关注的是社区如何在体制外也能够发育,强调社区的“自主”与“自为”,重点领域是社区参与、社区自治、社区民主的发展途径及其保障体系。三是国家和社会关系视角下,研究者围绕社区治理是应该加强国家对社区的管理与控制,还是应该促进社区自治、社会成长的问题进行讨论。还有研究者侧重于分析国家和社区二者之间相互影响、彼此融合的关系,包括国家如何调试、建构、链接社会。特别是随着党建引领社区治理研究的兴起,立足于中国特色社会主义政治优势和制度优势,社区治理中政党如何引领、整合、嵌入、吸纳社会成为研究热点。政治学视域下的社区研究重点关注社区作为国家基本治理单元在国家治理体系中的基础作用、国家与社会在社区场域的互动关系与模式、执政党的执政基础与国家政权安全等。

(二)经济空间

城市是商品和货币交换的中心,也是经济体系中利润追逐和经济价值产生的重要地点。在经济学研究视域中的城市社区是一个经济空间,承载社区的土地、房屋、基础设施等实体往往被打上了价格标签,价格的起伏及其背后的原理是经济学学者研究的重点议题。经济学研究不仅关注社区实体的价格,还着重分析各主体的交易行为和经济行为,包括财政部门在房产和地产中获取的税收收入,政府部门在社区规划、建设和修缮中的财政支出,以及政府在社区公共服务中的购买行为以及购买方式,等等。从社区内部来看,社区集体经济的发展收益及其使用,社区居民自发筹集的社区维修资金及其拨付与使用,社区停车场、广告位等公共资源的收入与分配,都是经济学研究者涉猎的范畴。更为确切地说,社区内便利店、理发店、超市、快递点的运营收入,社区工作人员的工资收入,居民的收入以及消费水平等个体的收支行为都无不表现出社区的资源属性和市场属性。总而言之,经济学通过对成本、价格、租金、税收和工资等经济因素以及交易行为的考察来揭示城市社区背后资本运作的逻辑,侧重通过资源配置与市场运作来增进社区居民福祉。

(三)行政空间

公共管理学关注政府行为对社区的作用及影响,社区是政府执行相关公共政策、提供公共服务、维护社会秩序的行政空间。行政空间是由行政权力主导产生的公共领域。宏观上,政府出台的相关政策和制度措施会影响经济的集聚与扩散、土地规模的扩张与缩减、人口的增减与流动,进而对城市社区的规模、边界与性质产生直接影响。中观来看,社区是政府及其派出机构贯彻落实人力资源与社会保障、民政、教育、文化、体育、卫生健康等领域相关政策法规,组织实施与居民生活密切相关的各项公共服务的场域。政府颁布实施的相关政策法规,不仅会影响社区居民的生产生活水平和居住环境质量,还会约束居民的行为规范和活动边界。政府能够在法定授权范围内行使行政处罚权、行政强制权和行政检查权,并接受群众监督和社会监督。微观上,社区是行政组织与社区居民互动的场域,社区承担着社区社会事务的管理功能、服务功能、保障功能、教育功能和稳定功能。除在社区服务中互动外,行政组织还会搭建沟通、协商、议事平台,运用价值信念、风俗习惯、文化传统、道德伦理、意识形态等非正式约束调动社区居民参与社区公共事务治理积极性,提升社区居民自治能力。公共管理学视域下的社区研究关注政府如何科学运用行政、市场、社会等治理机制来提供社区公共服务,如何通过政策、制度、组织等手段来维护基层社会治理秩序。

(四)社会空间

毋庸置疑,社区的社会属性是社会学进行社区研究的原点与基点,但不同于政治学和公共管理学科视野下社区的社会属性,社会学视域下的社区社会属性是指社区内部的行动者所开展的日常生活、不同群体的感知、阶层之间的流动等社会化特性,其中社会网络、社会资本、社区运动是学者们关注的重点议题。国内外社区研究学者都注重社区的地域属性和社会属性,社区不仅仅是一个带有地域范围或空间边界的区域概念,同时,也具有在一定地域基础上由自然、劳动、技术、知识、个体、组织、制度等诸多因素互构互织而产生的社会属性。一方面,地理区域作为社区的客观特征毋庸置疑,是社区居民社会交往和社会关系形成的基础条件;另一方面,凸显人的主体地位和社会属性的社会认同、社会交往和社会关系构成了真正意义上的社会空间。社区内部行动者的互动交往,结成的血缘、业缘、地缘等广泛的社会关联与羁绊,成为社区生活共同体形成的基础。可以说,社区作为一种社会空间的存在,是社会生活共同体在一定地域基础上互动的最终结果。社会学视域下的社区研究旨在分析社会主体间的相互合作,构成种种自治互动的关系体,从而使社区形成一种具有自发秩序的社会空间。

(五)文化空间

文化学、人类学的学者不仅关注社区的地域特征,更关注社区的文化属性。社区不仅仅是一个纯粹地理或物理空间的概念,而是具有文化属性和文化意义的文化空间。文化空间和城市空间在其构成上具有相似性,都是由空间、物理、社会要素、人类认知构成,城市空间可以视为人们集中获得空间体验的文化场。不同的是,社区文化空间更侧重于人类的行为和时间的流变所产生的文化现象和文化烙印,更关注人类本身的“在场”。从文化的维度看,社区文化空间囊括了社区居民经过长期实践而创造出来的物质文化和精神文化,其中,价值观念、生活方式、行为模式和群体意识等文化现象也属于社区文化空间的范畴。社区文化空间对于特定区域内的群体具有重大影响,人们的思想观念、道德情操、行为方式的形成和发展无不带有特定社区文化空间的烙印。从文化空间的视角来认识社区,意味着社区是一个富有深刻文化意涵的社区意象空间和精神家园,承载着一定区域的历史、现在与未来,并影响着人们的审美观念、艺术修养、生活情趣、伦理道德、宗教信仰。文化学、人类学视域下的社区研究侧重于文化及其物质载体如何传递价值、影响观念、凝聚情感、形成共识,共同构建有温度有亲情的社区精神家园。

(六)物理空间

社区的物理空间由所在社区范围内的客观实体及其排列组合构成,包括各种客观存在的建筑、道路、树木、人口等。物理空间是各种概念化空间产生与发展的基础和起点。亨利·列斐伏尔在对社会空间的认识中指出,“社会空间是被生产出来的,而用来生产它们的原料是自然”。社区行政空间往往需要通过对道路、建筑、土地、人口等客观实体的明确划分来确定管理权限和责任范围。社区经济空间的运行也需要以物理空间构成要素的资源交换和市场流通为依托。文化空间的研究同样重视社区物质条件的载体作用,包括开展文化活动的场馆、文化表演的服装、文化宣传的手册等展现社区文化的物质资源。针对物理空间的治理,城市建筑学和规划学侧重于通过科学地规划设计和空间布局来建设环境体系、服务体系、生活体系完备的理想社区生活。

综上所述,不同学科视野和研究范式对社区空间属性的偏重不同,对于社区治理的关切也存在差异,反映出社区的多重空间属性及其差异化的治理目标。可见,社区不仅是简单的物理空间或地域概念,更是权力、资本、行为、符号等要素构建出或行动主体理解中的多维概念化空间,且不同空间之间也并非边界清晰、彼此隔绝,而是存在交叉、重叠与互嵌。因此,本文吸收借鉴了不同学科视角下的社区空间概念,构建了多维空间叠加的理论分析进路,即将社区视为政治空间、经济空间、行政空间、社会空间、文化空间和物理空间叠加的多维空间综合体。运用空间叠加视角理解社区、分析社区的优势在于,没有一种学科视角能够涵盖所有社区的类型以及社区治理的全部内容,这种理论梳理能够超越单一的制度、经济、社会、文化、地域分析的局限,全面展现社区的整体样态和治理的复杂属性。需要指出的是,本文将社区视为多维空间叠加的综合体,是在理论层面对社区特性的总体抽象。现实中的社区,由于历史积淀、人口特征、地理区位、资源禀赋等方面可能存在较大差异,因此,横向比较来看,不同社区空间复杂程度不同,有的空间属性单一,有的复杂;纵向比较来看,也是如此,同一社区的空间属性也会随着经济社会的发展而不断演化。也就是说,现实中的某一社区或者其在某个历史阶段,并不一定呈现出本文所列举的所有的六大空间属性,更何况本文对于社区空间多种属性的分析是开放式例举而不是穷尽式例举。这样的经验事实,与社区总体上是多维空间叠加的综合体的理论抽象并不矛盾,提出社区多维空间叠加属性的分析进路,其目的恰恰是揭示空间属性的复杂性,因而要求治理机制无论在宏观尺度还是在个体尺度都要“具体问题具体分析”。

进而言之,空间的交叉、重叠、互嵌增加了社区治理的复杂性,给治理机制的适配性带来了考验。一是社区空间目标的差异化。例如,社区公共物品的供给,往往牵涉政治空间、行政空间、经济空间和社会空间等社区多维空间,需要实现社会公平、执行到位、供给高效、居民认同等多重治理目标的均衡。二是社区空间组合的差异化。例如,农村社区与城市社区在文化空间中的差异,以及文化空间与行政空间紧密程度的差异,会导致社区治理机制组合配置的不同。因此,社区治理机制适配性研究的基准可以建立在社区治理机制与社区叠加空间的适配性之上。

三、空间适配性:社区治理机制有效的根源

研究与探索社区治理机制的适配性问题,不仅要认识到社区空间属性的多样性,更要创新探索多元化、多样化的治理机制,满足各空间维度下的治理需要。政府部门、私营部门和非营利组织主要运用行政机制、市场机制与社会机制推进城市社区治理(表1)。行政机制以公共权威为基础,以规章制度为准绳,采取行政命令的方式领导下级单位完成行政任务。市场机制以契约和产权为基础,通过价格和资本进行交易,机制施行与否、终结与否的灵活性很高,其影响力往往随着履约的完成而结束。社会机制的基本规范是互惠互利,不存在领导与被领导的隶属关系,它是通过在日常交往中的关系和情感维系的治理方式。社会机制的形成与建立需要较长时间的积累与沉淀,一旦形成则具有长期持续的影响力。基于社区作为一个多重空间叠加的复合体的认知,一般而言,不同空间面向中社区治理的行为主体、内部关系、互动方式和治理目标都不尽相同,其所需的核心治理机制也存在差异(表2)。

(一)行政机制的空间适配性

社区政治空间的生产与发展被学者解释为:国家或政府作为社区中的重要主体,在法律法规和制度规范的范畴内,通过强制性的行政命令来安排组织行为,最终形成行政主体对整个空间秩序的控制。近年来,党建引领社区治理具有减少命令控制、贴近群众、回归社会的优势,但在组织结构设计、治理任务派发、组织资源下沉中依然发挥行政机制的主导作用,具体表现为三个方面:一是党建引领社区治理的实践中已经探索出街道党工委、社区大党委、功能党支部、楼栋党小组、党员中心户的党组织架构,政党利用这种具有科层特征的组织形态,能够将党的方针政策和资源及时有效地传递到社区;二是基层党组织会从众多的具体治理事务中遴选出若干重要的治理任务作为党委的中心工作,通过行政部门和社区居委会贯穿到社区“最后一公里”;三是作为治理资源的党员个体,可以通过科层体系下沉到社区,实践中的党员干部下沉就是通过科层体系下沉到社区治理之中。可见,行政机制仍然是贯彻执行党的方针政策和下沉任务资源、实现政权稳定目标的主导性机制。

社区行政空间与行政机制存在高度契合。社区行政空间是行政主体塑造的结果,借助行政机制的功能特性,才能实现维持基层社会秩序、有效履行社区公共服务职能的空间治理目标。一是行政机制的强制性。行政机制的典型特征就是政府通过下达行政指令来完成设定的任务目标,下级是科层链条中的一部分,需要无条件地配合和服从上级安排。二是行政机制的吸纳性。通过行政吸纳社会、行政吸纳服务,维持基层社会的稳定。政府采取理念渗透、组织渗透、程序渗透和服务渗透等多种路径不断将触角伸向基层、持续将影响下移,通过自上而下的命令、控制、监督和反馈,打通基层社会治理的“最后一公里”。三是行政机制的延伸性。政府通过集中配置资源、提高公共服务的执行效率,回应社区需求。行政机制的延伸性表现为让社区居委会承担部分行政任务和公共服务职能,将城市管理和社区服务的“窗口”前移到社区,提高居民获取公共服务的便捷性,提升服务型政府的回应性。

社区文化空间的治理需要发挥行政机制的辅助作用。行政主体对于社区文化空间的治理方式主要分为干预、嵌入和吸纳三种。一是政府相关部门通过制度和规章来选择公共文化类型、分配公共文化资源、改造公共文化空间,用一种日常看得见、听得见、记得住的方式,将核心价值观念和治理理念贯彻到社区居民的日常生活中。二是通过组织、动员、激励等方式调动居民参与社区公共文化活动的热情,将政府的文化政策目标和意图嵌入音乐、舞蹈、绘画等文化表现形式中,增强公众对于公共文化的认同感。三是尊重社区居民的文化生活,将群众喜闻乐见的文化形式纳入公共文化建设之中,激励多样化的主体进入公共领域。行政吸纳的优势在于能够在一定程度上满足不同阶层和年龄的主体文化生活需要,使得不同文化圈层之间的区隔在一定程度上被消弭成为可能。

社区物理空间以人与自然的共生关系为基准,围绕物质实体的规划、建设、运营、维修等过程展开,其治理的目标在于满足社区居民日常生活需求,建设宜居宜业的美丽家园。物理空间的治理需要发挥行政机制的主导作用。从社区建设的规划用地开始,到社区建设的规模、边界、布局,无不需要政府采取行政化的方式加以审批和确认。在老旧小区改造等需要大量财政资金投入的项目中,政府必须担负起拆迁、修缮、改造的主体作用,在交通、水务、电力、通信等多部门的协调配合下,实现老旧小区整体的拆迁与改造。当然,市场也是社区物理空间建设和营造的主体,通过与政府建立委托代理关系,提供社区基础设施建设,维持社区物质实体的运行,接受政府及其相关部门的监督与管理。

(二)社会机制的空间适配性

社区政治空间的建设与发展需要发挥社会机制的辅助作用。社区党组织在社区政治空间中处于权力的核心,为维持政治秩序和政权稳定,需要引领和培育社区居民的自治能力,引领社区居民参与到民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督等全过程人民民主之中。政党运用社会机制治理社区的过程可以描述为“政党社会化”的过程,即政党组织与社会深度联结、政党功能向社会需求倾斜、政党活动依社会需求而开展、政党与社会共享价值理念。具体表现为,党员通过服务、宣传、劝导等方式与居民群众互动,增进情感联系,改善党群关系,提升社区居民在政治生活中的认同感和归属感。基于当前我国社区社会组织发育和社区居民自治能力的现实考量,社区政治空间的治理需要行政机制发挥主导作用、社会机制发挥辅导作用,实现政治稳定、基层民主和居民自治等多重目标。

社区社会空间体现的是社区居民在互帮互助、互惠互利的过程中,形成的紧密的邻里关系,是一种互动的逻辑而非控制的逻辑。社会机制所具有的柔性特质和情感特质完全契合了社区社会空间治理关于构建社区生活共同体的需要。社会机制作为治理工具的意涵就是立足于人的本位,在自主、平等、民主的理念指引下,重视人的情感、关系和需要,采取非强制性的手段去建立治理伙伴关系,激发一种治理的内生动力和构建一种治理的内生秩序。从社区机制运行的结构来看,行动者之间不存在控制与被控制的上下管治型结构,而更多的参与者掌握着参与与否的主动权,具有平等协商对话的条件,在合作和被鼓励的氛围中形成的网状结构。在社区治理实践中,社区治理主体通过送物资、送陪伴、送爱心等“敲门行动”,不断积蓄信任、关爱、归属等情感资源,在社区情感的再生产中实现低成本的治理。

社区文化空间的行动主体是社区居民,其内部关系是人与文化的共在,因此,必须从人与文化的关系出发,发挥社会机制在教育、宣传、引导和启发社区居民中的主导作用,营造具有认同感和归属感的社区文化氛围。社区公共文化建设需要承载文化活动的物理空间、传播文化和联结各方的文化媒介、参与文化活动的主客体等相关要素支撑。行政机制能够提供社区文化空间的物质载体,建设多样化的文化活动场馆,推动社区开展各种文化活动和文化服务。但文化场地、文化设施和文化活动的供给只是社区公共文化空间营造和发展的基础条件,文化氛围的营造、文化功能的发挥、文化观念的形成需要发挥社会机制的核心作用。社会机制具有的情感属性、教育属性能够通过动员居民参与,建立有温度、有亲情的社区人际关系,促进居民对社区的认同感,归属感,使社区正向情感最大化,共同塑造社区精神家园。

此外,社会机制也能在社区物理空间建设中发挥积极作用,通过决策共谋、发展共建、建设共管、效果公平、成果共享等机制设计,调动居民参与社区美好环境共同缔造、便民设施建设、社区公共空间营造等活动,自主改造和提升社区物理空间。

(三)市场机制的空间适配性

市场机制包含了市场运行中的价格机制、供求机制和竞争机制。将市场机制引入社区管理中的理论主张,主要在于用“企业家精神”来克服官僚主义,以市场机制为主导来改善社区公共服务。

作为经济空间的社区,需要市场机制发挥主导作用,在生产、分配、交换、消费的过程中实现高效率、低成本的社区公共服务供给。市场机制的优势在于提高资源配置的效率、降低社区公共服务供给的成本。市场机制所具备的竞争属性,也能够为社区筛选出优质的营利性组织,为居民提供更好的服务,满足社区居民对物质生活和精神生活的需求。同时,市场机制的垄断属性和逐利倾向也需要政府采取行政机制加以规制,特别是在公共属性较强的服务领域,实现经济收益的同时也要兼顾社会公平。社区经济空间治理必须发挥市场机制的主导性作用和行政机制的辅导作用,才能在有效和有序的基础上减轻政府财政压力,保障市场主体活力充沛、满足社区居民公共服务需求、实现治理主体的多方共赢。

市场机制在社区物理空间的规划、建设、运营、维修中发挥着辅助作用,市场主体的参与能够弥补社区物理空间建设中的主体缺位。市场机制能让治理主体自主适应市场需求的动态变化,通过调整利益相关方的供需行为来改善社区公共服务。例如,物业公司作为市场主体,可定期对社区公用部位和公用设施进行维修和养护,涉及供水、供电、供气、供网等相关管线的管理,安全隐患排查,绿化养护等。市场机制以社区物理空间为服务单元,提供面向社区居民的便民服务、家政服务、社区中介服务,等等。总之,市场机制有助于推动实现宜居宜业的社区家园建设。

四、治理失灵:空间与机制错配的风险

随着社区异质性和治理复杂性的不断增加,寻求多样化的社区治理机制来应对复杂的治理情境和实现多样化的治理目标,已然成为学界和实践界的普遍共识。从空间叠加的视角来看,社区治理机制的多样性与社区治理的有效性并非简单的线性关系,多样化的社区治理机制虽能够满足空间差异化的需要,但更为重要的是与社区多维空间的高度适配。社区治理机制既要满足与社区空间的特质相适配、与社区空间的治理目标契合,也需把握机制适用的限度,根据社区空间特质分清主次。理论上,社区治理机制与社区空间的适配性存在着多重组合和多重情境,但从我国社区治理的实践来看,社会机制和市场机制的发育和成长尚不成熟,治理主体通常采用行政机制来应对不同空间面向中的社区治理任务。有鉴于此,本文将探讨社区社会空间、经济空间、文化空间和物理空间中容易产生的机制错配问题,尤其是行政机制同社会机制、市场机制错配的治理风险。

1.社区社会空间中行政机制与社会机制错配易导致“治理无效”。社区社会空间的治理更多要依靠社区居民的自主性和自发性才能实现,行政机制由于缺乏必要的关系和情感作为媒介,较难在居民内部构建基于利益认同、价值认同和情感认同的社区治理共同体。有研究指出,依托基层政府和居委会行政动员社区居民参与社区治理的效果并不理想,而由社区社会组织、志愿团队以及由热心居民组成的骨干力量等“内生”出的动员机制,却能够有效凝聚和拓展基层社会网络,带动普通居民参与治理。究其根本,行政机制所采取的行政动员和行政命令的方式,同基于认同、信任、情感的社区社会空间的关系基础不契合,刚性的制度约束和外部任务驱动难以在基于社区居民内部自发性的居民参与、居民互动、邻里联结的社区生活共同体中发挥作用。行政机制主导下的社区居民参与,难以短时间内改变居民的心理和认知,使其成为一个为公共利益而超脱个人得失,因参与公共生活而彻底生发公共精神的个体。需要说明的是,社区居民内部的矛盾依然可以采取社会机制进行化解,超出社区管理和调解的纠纷以及违反法律法规的事项,属社区行政空间治理范畴,需采取行政化的手段加以化解和处理。

2.社区经济空间中市场机制与行政机制错配易导致“治理低效”。作为经济空间的社区,内部的经济活动、市场行为与政府的规划、协调、服务和监管等经济职能密切相关。行政机制在社区经济空间中发挥着重要作用,但并不能取代市场机制在社区经济空间中的主导作用。经济学和公共管理学的大量研究表明,政府对市场的干预通常是为了纠正市场失灵,但不能成为取代市场机制的依据。一方面,随着市场经济的发展,社区居民的物质、文化、生活需求日益呈现出多样化、多层次的趋势,行政机制主导社区经济空间的发展与运转存在着能力、专业和范围的局限性,难以全面满足社区居民创业、就业、健康、医疗、家政、安全、科技、文化等多样化、个性化的服务需求;另一方面,过度依赖行政机制来主导社区经济空间,会增加政府财政负担,压缩市场主体的活动空间,降低市场主体的活力,增加公共服务的成本,使得行政主导机制成为一种不经济的、不可持续的治理机制。

3.社区文化空间中社会机制与行政机制错配易导致“治理低效”。社区文化空间治理是一项长期性的系统工程,社区文化观念的形成、文化氛围的营造、公共精神的树立都需要发挥社会机制的主导作用。行政机制主导下的社区文化空间治理虽能够取得短期效果,但从长期来看收效甚微。一是行政机制主导社区文化空间治理容易与居民的文化需求脱节。基于完成行政任务而举办的文化活动往往在文化表现形式、内容和频率上,同社区居民的文化需求存在差异。二是社区文化空间是由多元的价值观念和认知水平共同塑造的,行政机制主导下的文化建设内容与方式同质性强,运用不同社区的历史积淀、文化资源和社区氛围来营造差异化的社区文化空间能力不足。三是文化空间的营造是一个长周期的过程,行政机制主导下的社区文化空间的营造具有间断性,行政机制主导下的社区文化空间营造会根据上级部门宣传需要进行动态变更。社会机制主导下形成的邻里文化、道德文化、志愿文化等更具有稳定性和持续性的特征。

4.社区物理空间中行政机制与其他机制错配易导致“治理衰退”。行政机制在社区物理空间治理中发挥主导性作用,是由我国市场经济发展的现实条件和需要决定的。从总体来看,我国的市场经济发展还不平衡、总体水平有限,社会组织还处于成长阶段,各个主体不具备核心供给能力。社区公共空间的规划、建设、运营和维修需要大量的资金支持,市场主体参与市场份额很小的社区改造项目和公益服务项目的热情并不高。政府需要在诸如保障性住房、廉租房和养老机构的建设中,成为增进社会福利、保障社会公平的主导者。在社区居民日常生活所需的基础设施及其维系中,也需要政府作为集体行动困境的破局者。大多数老旧小区在社区道路整体翻修、水电气管网整体更换、健身场馆全面升级等方面都离不开政府的财政支持。行政机制的退场会导致社区居民生活质量和福利水平直线衰退。

此外,社区政治空间的治理不宜采用市场机制,在利益驱动下的投票选举、政策执行容易出现“贿选”“寻租”等治理风险。因此,厘清不同治理任务的空间面向,选取适配性的主导机制和组合机制,是实现社区精细化治理的必由之路。

五、结论与讨论

(一)结论

社区是国家治理体系的基本单元,是政治、经济、行政、社会、文化和物理等多维空间叠加的复合体。社区治理机制与社区空间类型的适配性决定了治理的有效性。在国家现代化建设的进程中,城市化、市场化、信息化的高度交织使得社区的空间形态愈发多元,不仅存在形态各异的现实社区,而且具备新型社会体系的数字生活空间等虚拟社区也不断涌现。不同学科视野或理论往往偏重于探索社区空间的某一属性,关注社区治理的某一问题。而要完整、准确的理解社区,则需要整体性空间认知视角。因此,构建社区空间叠加的分析视角,能够为完整、准确理解社区,进而分析社区治理机制的适配性分析提供一个理论“基座”。

社区治理机制的有效性来源于其空间适配性。行政机制、社会机制和市场机制是当前社区治理的核心机制。行政机制的强制性、约束性和权威性等特征能够将政党和国家的意图落实到社区,适配社区政治空间和行政空间关于保持政权稳定、维持社会秩序的需要。社会机制所具备的宣传、教育、引导等功能,能够以情感和柔性的方式引导居民参与社区治理,开展邻里互动,增进价值认同和情感认同,在社区社会空间、社区文化空间中能够释放最大效能。市场机制有助于改善社区公共服务供给效率、质量和回应性、降低公共服务成本,在社区经济空间和物理空间中发挥着重要作用。社区治理机制必须与社区空间内的行动主体、内部关系、互动方式和治理目标相契合,才能够实现效能目标;反之,治理机制与社区空间的错配则会导致社区治理失灵。如行政机制过度介入社区社会空间、社区经济空间和社区文化空间会导致社区自治能力不强、经济活力不足、文化服务不精准等治理无效和治理低效问题。当然,行政机制发挥的不足同样会导致社区治理失灵,其需要在社区政治空间、行政空间和物理空间中发挥主导作用,保障国家基层治理的稳定有序和社区居民的生产生活水平。

(二)讨论

梳理当前学界研究成果发现,从机制中心和任务中心的研究路径出发考察社区治理机制的适配性,能够揭示单一机制的适配性或某一任务的治理机制需要,但缺乏一个整体性的视角和理论坐标来揭示社区治理机制适配性背后的深层逻辑。从更为宏观和系统地视角来认识社区、理解社区、分析社区是必然选择,需要在兼顾社区特性和治理机制特性的基础上,对社区治理机制适配性作出较为全面和科学的回应。空间叠加视角下的社区治理机制适配性分析,将社区空间的本质及其叠加属性作为社区治理机制适配的基准,分析社区治理机制同社区空间内的行为主体、内部关系、互动方式和治理目标的适配性,能够揭示社区治理机制适配性的深层逻辑和一般规律,为社区治理机制适配性研究提供更为细化和科学的分析工具,避免对机制有效与否的一概而论。与此同时,现实情境的复杂性、治理任务的多样性、治理主体的多元代表性都使得社区治理机制适配性研究变得复杂,何种机制发挥过度、何种机制发挥不足、何种机制产生了错配都需要结合具体情境,采取更为周密严谨的论证分析。

如何应对社区空间叠加带来的治理挑战?理论上,需要突破机制中心或任务中心的“单极”取向,既要认识到治理机制的多样性和社区空间的叠加性,更要将机制特性与社区空间治理特性纳入精准匹配的轨道,让社区治理机制的适配度能够以更为科学和客观的方式进行度量与呈现。实践中,社区治理机制本身并无好坏优劣之分,社区治理机制只有在合适的空间和位置上才能发挥作用。应对空间叠加带来的治理挑战,需要实现机制的三重嵌套:一是空间场域的机制嵌套,即在社区空间场域内需分清治理机制的主次地位,根据治理环境和治理结构的变化进行机制的动态调整。二是任务流程的机制嵌套,即在一个治理任务完成的不同阶段,采用不同的机制进行治理。例如,老旧小区改造的前期,采用行政机制征求居民意见,采用社会机制进行社区内部动员;在具体实施时,采取市场机制进行外包、采取行政机制进行质量监管;在评估验收中,采取社会机制和行政机制进行评价。三是互动过程的机制嵌套,即不同主体在互动交往过程中治理机制的灵活组合。例如,在公共服务供给中,社区工作人员除使用行政机制快速回应居民需求外,还需要保持热情和关怀的态度,采用社会机制增强同居民的情感联结,凝聚治理资源和社会资本。

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